США согласились учесть часть правок, которые Зеленский предложил к мирному плану — об этом пишет Washington Post. Одновременно Трамп выставил условие: по данным Reuters, Украина должна подписать документ до 27 ноября, иначе поставки оружия и разведки будут прекращены.
Что этот документ из 28 пунктов означает на практике, и есть ли у Украины пространство для манёвра, мы обсудили с украинским политологом и юристом Андреем Вигиринским.
— Что вы думаете о новом мирном плане? Насколько он реалистичен и правдоподобен?
— Знаете, как и любую информацию, его можно сверять либо с нашей эмпирикой, либо с предубеждениями. Эмпирика подсказывает: отдельные пункты уже несколько месяцев обсуждаются — в том числе самим Трампом, в разных «сливах». В мае, например, обсуждали план Уиткоффа, и там были похожие положения.
Поэтому определённая степень достоверности в документе есть. Но воспринимать его как финальный — конечно, нет. Финальным будет тот документ, который подписывают стороны. Чтобы поставить подписи, нужна встреча, переговоры и согласование пунктов. Сейчас есть лишь рамка. И я бы сказал, что процентов на 60, в случае успеха переговоров, он будет соответствовать финальному соглашению.
— Там описаны некоторые уступки со стороны России: передача на восстановление Украины замороженных активов, какие-то элементы компенсации. Но создаётся впечатление, что уступок почти нет.
— Документ всё равно будет дисбалансным. Оценка «в какую сторону дует» зависит от того, от чего вы отталкиваетесь. Если отталкиваться от принципа справедливости, то уже само существование такого документа — несправедливый дисбаланс. Украина — страна, пострадавшая от агрессии. Справедливость требует полного восстановления прав и компенсации ущерба.
Но если подходить прагматично и с точки зрения реальной, а не ценностной политики, дисбаланс будет существовать просто потому, что Российская Федерация и её войска находятся на территории суверенной Украины и уходить не собираются — ни под военным давлением, ни под дипломатическим. Поэтому любой документ, фиксирующий сам факт присутствия российских войск, уже несправедлив — и с точки зрения международного права, и с точки зрения морали, и с точки зрения понесённых жертв.
— То есть сама отправная точка переговоров уже предопределяет этот дисбаланс?
Документа, который полностью восстановил бы справедливость, у переговорных сторон нет возможности ни написать, ни добиться. Это пробовали все: Украина три с половиной года боевых действий, дипломатия на треках «саммитов мира», демократы без переговоров, европейцы с санкционными пакетами— ни один подход не привёл к восстановлению справедливости. Республиканцы используют метод переговоров и всю дорогу утверждают что финал не понравится ни одной стороне, и каждой из сторон придется пойти на уступки.
Если в договоре, соглашении или меморандуме будет зафиксирован факт контроля — это уже не восстановит справедливость. Но при этом официальные лица Украины, включая президента, говорят: давайте исходить из задачи прекратить боевые действия. Прекращение боевых действий фиксирует статус-кво. Этот статус-кво справедлив? Нет. Но альтернатива — продолжение войны без гарантированного более положительного результата.
Мы на четвёртом году войны не можем быть инфантильными романтиками и предполагать, что российские войска просто уйдут. Если брать территориальный аспект, а также вопросы НАТО, то это юридически сложные обязательства, связанные с изменением Конституции. А изменения Конституции не могут быть прямым предметом международного соглашения — за них голосуют народные депутаты. И у нас впереди несколько этапов выборов после отмены военного положения.
Как в международном договоре можно зафиксировать обязательство будущего состава Верховной Рады проголосовать за изменения Конституции? Это процедурно невозможно. Там и решение Конституционного суда нужно. Это не может быть оформлено как политико-правовое решение.
При этом обязательства возникают не только у Украины, но и у стран НАТО. Допустим, на саммите НАТО они принимают решение: «Мы фиксируем, что Украина не будет членом НАТО». А только потом Украина вносит изменения в Конституцию. Это совершенно другая конструкция. Тогда вопрос: зачем держать в основном законе положение о стремлении к НАТО, если Альянс официально сказал, что не примет?
Но пойдут ли на это страны НАТО, которые остаются преданными принципу «открытых дверей» и невозможности вносить изменения в Вашингтонский договор? Скорее всего, нет. Поэтому по каждому пункту может существовать набор модальностей, при которых он станет более или менее приемлемым. Вашингтонский договор никто менять не будет. Будет максимум политическое заявление или коммюнике по результатам саммита. И если оно будет предшествовать процедуре инициации внесения изменений в Основной Закон Украины, обществу такие изменения будет проще воспринимать.
Сложность обсуждения любого плана в том, что эмоциональный подход — «так быть не может» — непродуктивен. А когда даёшь опции, люди их не читают. Даже язык документа важен: перевод может исказить смысл термина, который в английском означает другое.
Пункт про «фактический контроль» могут интерпретировать как «фактические российские территории». Но это разные вещи. Фактический контроль — это признание реальности, а не юридической принадлежности. Украина с 2014 года, к сожалению, имела территорию в отношение которой фактический контроль осуществляла РФ, – Крым и отдельные части Луганской и Донецкой областей, называя их временно оккупированными.
США в начале лета уже говорили о признании фактического контроля — Reuters это публиковал со ссылкой на документ Уиткоффа. Но признание фактического контроля — не признание юридическое. Северная Корея или Беларусь могут признать субъекты РФ — они имеют такую возможность. Это никак не влияет на позицию Украины и ее восприятие территория как конституционно фиксированных целостных границ.
Главный вопрос — признаёт ли Украина юридический контроль? В тексте такого положения — нет. Юридически территория остаётся суверенной территорией Украины. Единственное обязательство — не решать вопрос территории военным путём.
Если собрать всё вместе, в украинском проекте коммунике по Стамбулу-2 уже было: стороны переводят диалог в дипломатическую плоскость. Буданов, в одном из интервью говорил примерно близкие слова, о тому что временное признание отсутствия контроля подразумевает работу постоянную над тем, чтобы в соответствующий момент истории быть готовыми их вернуть в будущем, – дипломатическими методами и прочими стимулами.
— Многие называют этот план капитуляцией, например глава МИД Украины Сибига. Вы согласны с такими оценками?
Я уважаю мнение всех, кто высказывает оценки. Сибига может называть план по-своему, оппозиционные политики — по-своему, эксперты — по-своему. Я исхожу из того, что это предложение. Обсуждаемое. Оно не ультимативное. Тем более оно исходит от единственного субъекта который ведет переговоры с РФ, и с которым у нас подписано партнерское соглашение об инвестиционном партнерстве. Президент США представляе это предложение как свое. Но, суверенитет страны предполагает возможность от подобных предложений отказаться.
По моему мнению, когда ответственный политик называет предложение ультиматумом, он фактически предлагает предложение отклонить. Хорошо. Если мы принимаем подобное решение, последующие действия должны быть просчитаны, в первую очередь с точки зрения ресурсов и целей которыми мы располагаем и чего можем достичь. Возможно, такие стратегии есть, возможно они разработаны в Офисе президента, Генштабе, СНБО. И тогда цель реализации стратегии предполагает результат, который позволит получить больше чем есть в предложение США сейчас. В таком случае решение об отказе от предложения Трампа можно считать взвешенным и разумным.
Если же наш Президент настроен вести диалог в отношение инициатив США, то как бы не выглядит разумным. Навешивание ярлыков на документы и людей, — плохая тенденция, особенно в дипломатическом процессе, которая сужает пространство для маневра и внутриполитической коммуникации. Формулировки, переговоры, многоэтапность работы, сама структура текста — это рамка, а не окончательный вариант.
— Если представить, что соглашение будет подписано, возможно ли размещение какого-то европейского миротворческого контингента в Украине? И нет ли риска, что после сокращения армии и ослабления контроля границ Россия через несколько лет попробует начать всё заново?
— Во-первых, ни один субъект внешней поддержки не готов отправлять свои вооружённые силы в Украину для поддержания порядка или безопасности границ. Мы это уже проходили в течение лета. Для этого нужно решение парламентов, и эти страны и представители их законодательных органов не демонстриуют решительность в этом вопросе. Таких решений нет.
Во-вторых, вопрос сокращения армии. До 2021 года у нас было порядка 125–150 тысяч регулярной армии. К 2022-му это число выросло примерно до 250 тысяч. Полномасштабное вторжение Россиия мы встретили примерно такими силами.
Сейчас, по разным оценкам, — 700, 800 тысяч, кто-то пишет миллион. Сокращение на 40% от текущего уровня — это вдвое больше, чем численность ВСУ в 2014–2021 годах в условиях ООС и частичной оккупации Донбасса и Крыма.
Плюс демобилизованных зачислят в резерв. Ограничений на резерв в проекте документа нет. Значит, при необходимости Украина может резко увеличить численность армии за счёт обученных резервистов. Постоянно держать миллион человек под ружьём в условиях отсутствия активных боевых действий невозможно ни в одной европейской стране.
Сама линия разграничения — около тысячи километров. Контроль такой линии в XXI веке — это датчики, дроны, спутники, дистанционные системы наблюдения, мониторинговая миссия, которая фиксирует нарушения режима прекращения огня, конечно подкрепленная и вооруженными силами — вполне рабочая модель.
Кроме того, вполне можно обсуждать в переговорах и численность группировки РФ в определенных границах от линии разведения, что в совокупности с отслеживанием перемещений личного состава по территории РФ со стороны мониторинговой миссии позволит оценивать действия которые предпринимает или к которым готовится противник. Ну и вопрос этапов демобилизации тоже обсуждаемый: Сокращение вооруженных сил на 40 % на какой момент? Стабильного режима прекращения огня через год полтора, два? Этого в документе нет, и это предстоит сторонам проработать.
— Какие военные ограничения и механизмы контроля обсуждаются в рамках этого плана? Речь идёт о численности армии, дальнобойных системах и размещении складов?
— Вопросы, касающиеся военной части, самые сложные в этом обсуждении. Американцы, в том числе аналитики RAND, уже рассматривали вариант размещения складов вооружений в странах Восточной Европы — например, в Польше или Венгрии. Эти склады могут использоваться в случае угрозы повторного вторжения или нарушения условий прекращения огня: системы вооружений из них могут быстро отправляться в сторону Украины.
От американской стороны можно ожидать тех же ограничений, которые обсуждались ещё во время Минских процессов: запрет на средства дальнего поражения — баллистические или крылатые ракеты дальностью более 500 километров. Такие вооружения Украине сейчас и так не поставляются.
Отдельный блок — разведение войск и соблюдение режима прекращения огня. В проекте плана этого нет и быть не может: это слишком сложный технический вопрос. Он включает количество систем ПРО и их размещение, расположение авиации, параметры контроля на линии соприкосновения.
— Если план всё же будет реализован, кто должен обеспечивать гарантии его выполнения? Кто будет следить за соблюдением пунктов?
— Гарантии обеспечивают стороны-подписанты. Мы их пока не видим, но именно они и будут нести ответственность.
Российская сторона в проекте коммюнике ко второму Стамбулу предполагала, что соглашение о прекращении боевых действий должно проходить через Совет Безопасности ООН. Логично, что подписантами должны стать не только Украина и Россия, но и отдельные страны Европейского союза, а не ЕС в целом. Это первый круг.
Второй — Соединённые Штаты. Для Украины необходимы гарантии США, и для Европы — тоже. Страны ЕС и США так к согласии в отношение гарантий и не пришли, на сколько можно судить из официальной прессы, значит по этому вопросу тоже предстоят консультации.
Таким образом, круг подписантов выглядит так: США, отдельные государства ЕС и Россия. Россия тоже должна брать на себя обязательства как те, которые мы обсудили, так и те, которые стороны предложат рассмотреть во время консультаций, думаю украинская сторона будет иметь на этот счет соображения. Путин любит принцип зеркальности, значит если мы ограничиваем свои возможности в отношение территории РФ, он должен воспринят как закономерные встречные требования по отведению вооружений определенного типа и сокращение личного состава вдоль линии разграничения со стороны Российской Федерации.
Предстоит продолжительная техническая работа на многих уровнях коммуникации, так что спешить списывать инициативы, при отсутствии других, не выглядит рациональным поведением. — хотя бы обязательства не совершать военных действий. Без российского участия любые внешние гарантии бессмысленны: если США и Европа подпишут свои части, а Россия откажется, это будет документ без механизма реального сдерживания.